核心结论：温州律师项若森系统梳理国有土地上房屋征收的完整流程（征收决定→补偿→执行）与每一步的救济窗口：①补偿方案征求意见和旧城区改建多数异议可申请听证；②征收决定、补偿决定可复议可诉；③评估异议走复核与专家鉴定；④补偿协议不履行可提起行政协议之诉，政府不能自行强拆、只能申请法院执行。把握上述要点，有助于被征收人识别各节点救济窗口、依法维权。
国有土地上房屋征收是一条“征收决定 → 补偿 → 执行”的完整链条，被征收人最关心两件事：一是流程走到哪一步了，二是每一步政府行为能不能维权（申请听证、复议或提起诉讼）。本文按《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）把流程拆成十步，在每个节点标注被征收人的参与权和救济窗口，并给出一张“政府行为 × 听证 / 复议 / 诉讼”总表：补偿方案征求意见与旧城区改建多数异议可申请听证；征收决定、补偿决定可复议可诉；评估异议走复核与专家鉴定；补偿协议不履行可提起行政协议之诉；政府不能自行强拆，只能申请法院执行。
问题一：国有土地上房屋征收，完整流程分几步
（一）法律规则
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，2011年1月21日施行），国有土地上房屋征收的法定流程可归纳为十个节点：
国有土地上房屋征收流程总览
十个节点，三个阶段：准备 → 决定 → 实施（分组仅为阅读方便，以 590 号令为准）
准备阶段（①-④）
①立项与规划符合四规划一计划，旧城区改建纳入年度计划
②范围确定与冻结暂停新建扩建改建，最长不超过1年
③调查登记权属区位用途面积，结果向被征收人公布
④补偿方案公布征求意见征求意见不少于30日
↓
决定阶段（⑤-⑦）
⑤听证旧城区改建多数被征收人异议应组织听证
⑥风险评估与资金足额到位、专户存储、专款专用
⑦征收决定与公告载明补偿方案和复议、诉讼权利
↓
实施阶段（⑧-⑩）
⑧评估协商选定评估机构，异议可复核、鉴定
⑨补偿协议或补偿决定达不成协议由市县级政府作补偿决定
⑩先补偿后搬迁 / 申请执行政府不得自行强拆，只能申请法院执行
国有土地上房屋征收流程十步（590号令）
| 步骤 | 内容 | 依据与要点 |
|---|
| ① 立项与规划 | 征收须符合四规划一计划 | 第9条：符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划；保障性安居工程、旧城区改建还须纳入年度计划 |
| ② 范围确定与冻结 | 征收范围确定后冻结新增补偿 | 第16条：不得新建扩建改建、改变房屋用途；暂停办理相关手续最长不超过1年；违反规定实施的不予补偿 |
| ③ 调查登记 | 权属、区位、用途、建筑面积调查 | 第15条：调查登记结果在征收范围内向被征收人公布 |
| ④ 补偿方案公布征求意见 | 方案论证、公布、征求意见 | 第10条：征求意见期限不少于30日 |
| ⑤ 听证 | 旧城区改建多数异议应组织听证 | 第11条：旧城区改建中多数被征收人认为方案不符合条例规定的，应当组织听证会并据以修改 |
| ⑥ 风险评估与资金 | 社会稳定风险评估、常务会、资金到位 | 第12条：征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用 |
| ⑦ 征收决定与公告 | 作出征收决定并公告 | 第13条：公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利；国有土地使用权同时收回 |
| ⑧ 评估 | 协商选定评估机构、评估 | 第19、20条：补偿不得低于公告之日类似房地产市场价格；评估异议可申请复核评估、专家委员会鉴定 |
| ⑨ 补偿协议或补偿决定 | 签约期内签订补偿协议，达不成协议的作出补偿决定 | 第25、26条：补偿决定在征收范围内公告，载明25条事项 |
| ⑩ 先补偿后搬迁 / 申请执行 | 补偿到位后搬迁；拒不搬迁的申请法院执行 | 第27、28条：先补偿后搬迁；政府不得自行强拆，只能申请人民法院强制执行 |
（二）司法实践倾向
流程瑕疵是国有土地上房屋征收诉讼中最常见的争议焦点。最高人民法院征收拆迁典型案例明确：评估机构选择程序不合法（未依法由被征收人协商选定，或协商不成时未依法通过投票、摇号、抽签等方式确定，依据《国有土地上房屋征收评估办法》第4条）、房屋权属认定错误、评估报告形式要件缺失的，法院会判决撤销征收补偿决定；行政机关作出对相对人不利的行政行为未听取其陈述、申辩，违反正当程序原则的，属于违反法定程序。
（三）实务操作要点
第一，流程核对按十步走：先看征收决定公告是否载明补偿方案与复议诉讼权利，再看评估机构是否依法协商选定、补偿是否不低于类似房地产市场价格；第二，冻结期保护：征收范围确定后新建扩建的房屋不予补偿，不因“抢建”获利的期望落空；第三，把好程序留痕关：征求意见、听证、评估选定等环节的证据要留存，诉讼时是审查程序合法性的关键；第四，先补偿后搬迁是底线：补偿未足额到位即要求腾房的，可依法拒绝并主张程序违法
信息公开调取征收决定
调取征收决定公告与补偿方案，确认是否载明救济权利
30日内书面提异议
补偿方案征求意见期内表达意见，旧改多数异议可申请听证
评估异议先复核后鉴定
先申请复核评估，仍有异议再申请专家委员会鉴定
对决定复议或诉讼
对征收决定、补偿决定60日内复议或6个月内起诉
守住先补偿后搬迁
补偿未足额到位即要求腾房的，可依法拒绝
- 最长1年征收范围冻结期，冻结后新建扩建不予补偿
- ≥30日补偿方案公布征求意见期限
- 60日申请行政复议期限
- 6个月直接提起行政诉讼期限
- 15日经复议后收到复议决定之日起的起诉期限
国有土地上房屋征收流程典型案例
| 法院 / 出处 | 裁判规则要点 |
|---|
| 文白安诉商城县人民政府房屋征收补偿决定案（最高人民法院征收拆迁十大案例） | 征收部门先发布评估机构选择公告、政府后作出征收决定，评估机构选择程序倒置不合法；同时房屋权属认定错误，法院判决撤销征收补偿决定。 |
| 定安城东建筑装修工程公司诉海南省定安县人民政府案（最高人民法院公报案例） | 行政机关作出对当事人不利的行政行为，未听取其陈述、申辩，违反正当程序原则的，属于“违反法定程序”。 |
强制执行的司法审查要点：①裁执分离：人民法院审查后裁定准予执行的，一般由作出征收决定的市县级政府组织实施，但实施行为违法产生的后果由组织实施机关承担（法〔2014〕191号裁执分离意见）；②不予准予执行的情形（法释〔2012〕4号），明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据、严重违反法定程序、明显不符合公平补偿原则、严重损害被执行人合法权益、超越职权、法律文书未送达被执行人等；③补偿未落实即申请执行：征收补偿费用未足额到位、未专户存储，或未落实产权调换房屋、周转用房的，法院不应准予执行。
问题二：哪个环节可以申请听证
（一）法律规则
- 听证节点集中在补偿方案环节：征收补偿方案公布征求公众意见，期限不少于30日（第10条）；旧城区改建项目中，多数被征收人认为补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织听证会，并根据听证会情况修改方案（第11条）。
- 征求意见情况和根据公众意见修改的情况，应当及时公布（第11条）。
- 此外，涉及被征收人数量较多的，作出征收决定前应经政府常务会议讨论决定（第12条），这是集体决策程序，体现对重大事项的审慎把关。
（二）司法实践倾向
“应当组织听证而未组织”“征求意见未满30日即作出征收决定”属于程序违法事由。司法审查中，未保障相对人陈述申辩、听证权利作出的不利决定，可能被确认违法或撤销。旧城区改建项目的听证义务是法定强制义务，不因项目时间紧而免除。
（三）实务操作要点
第一，抓住30日窗口：补偿方案征求意见期是表达异议的法定窗口，超过期限再提异议渠道有限；第二，旧城区改建联动提听证：同一项目内多数被征收人联合书面提出方案异议，可触发“应当组织听证会”；第三，听证意见要留痕：听证会笔录、修改后的方案公布情况是后续审查重点；第四，区分“听证”与“复议诉讼”：听证是方案阶段的程序参与，最终对征收决定、补偿决定不服的，仍要走复议或诉讼
问题三：哪些政府行为可以申请复议、诉讼（含总表）
（一）法律规则
- 征收决定：对征收决定不服，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼（第14条）。
- 补偿决定：被征收人对补偿决定不服，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼（第26条）。
- 补偿协议：补偿协议签订后一方不履行的，另一方可依法提起诉讼（第25条）；补偿协议属于行政协议，适用行政诉讼。
- 评估异议：对评估有异议→申请复核评估→对复核结果有异议→向房地产价格评估专家委员会申请鉴定（第19条），属程序性救济，不走复议诉讼。
- 强制执行：被征收人在法定期限内不复议不诉讼又不搬迁的，由市、县级人民政府申请人民法院强制执行（第28条），强制执行申请书应附补偿金额和专户账号、产权调换房屋和周转用房地点面积等材料。
（二）一张总表看清“政府行为 × 救济方式”
国有土地上房屋征收：政府行为 × 听证 / 复议 / 诉讼总表
| 政府行为 | 听证 | 行政复议 | 行政诉讼 |
|---|
| 补偿方案公布征求意见（第10条） | 旧城区改建多数异议应组织听证 | ， | ， |
| 征收决定（第13条公告） | ， | 可申请（第14条） | 可起诉（第14条） |
| 调查登记结果公布（第15条） | ， | ， | ， |
| 评估结果（第19、20条） | ， | ，（复核评估+专家鉴定） | ，（程序性救济） |
| 补偿协议（第25条） | ， | ，（协议之诉） | 不履行可提起行政协议之诉 |
| 补偿决定（第26条） | ， | 可申请（第26条） | 可起诉（第26条） |
| 申请法院强制执行（第28条） | ， | ， | 执行环节可依法提出异议 |
| 违法强制拆除行为 | ， | 可申请 | 可起诉+主张国家赔偿 |
（三）实务操作要点
第一，征收决定和补偿决定是两大可诉标的：不服的在法定期限内（复议60日、直接起诉6个月）启动，别等进入执行阶段；第二，评估异议先走内部程序：复核评估、专家鉴定在期限内提出，程序性救济不影响后续对补偿决定本身起诉；第三，补偿协议不履行走行政协议之诉：已签协议被征收方单方反悔或不兑现的，可起诉要求履行；第四，守住执行审查关：申请强制执行时，补偿金额与产权调换房屋未落实的，可依法向法院提出异议，法院不应准予执行
| 救济途径 | 适用情形 | 期限 / 要点 |
|---|
| 行政复议 | 对征收决定、补偿决定不服 | 知道行为之日起60日内提出 |
| 行政诉讼 | 对征收决定、补偿决定、违法强拆不服 | 直接起诉6个月；经复议的15日内 |
| 评估复核·鉴定 | 对评估结果有异议 | 先申请复核评估，再申请专家委员会鉴定 |
| 行政协议之诉 | 已签补偿协议后一方不履行 | 依行政协议提起诉讼要求履行 |
问题四：补偿决定不合法，被征收人怎么起诉、法院怎么审查
（一）法律规则
- 起诉期限：直接起诉6个月（《行政诉讼法》第46条）；经复议的，收到复议决定书之日起15日内起诉（第45条）。
- 被告：作出征收决定的市、县级人民政府（补偿决定由作出征收决定的市县政府作出，第26条）。
- 审查要点：征收决定与补偿方案合法性、评估机构选定程序（第20条：协商选定，协商不成多数决定或随机选定）、评估报告形式要件与完整性、补偿项目与标准（不低于类似房地产市场价格，第19条）、货币补偿与产权调换选择权（第21条）。
（二）司法实践倾向
最高人民法院征收拆迁典型案例（第一、二批）集中展示了撤销补偿决定的典型事由：①评估机构选择程序不合法（程序倒置、未依法协商选定）；②房屋权属认定错误；③评估报告形式要件缺失（无评估师签字、未附设备资产明细、未释明复核评估权利、评估漏项），法院认定评估报告缺乏客观性；④以拆迁人单方委托评估报告为依据且被拆迁人提出异议的，认定主要证据不足。
（三）实务操作要点
第一，起诉前固定三类证据：评估机构选定过程、评估报告形式要件、房屋权属与面积资料；第二，主张程序违法与实体不公并重：既抓评估程序不合法，也抓补偿标准低于市场价、遗漏停产停业损失或补助奖励；第三，合理利用“撤销重作”机制：补偿决定被撤销后，行政机关应重新作出补偿决定，期间拖延可诉请责令履行；第四，经济账提前算：货币补偿与产权调换的差额、过渡期安置费都要列入诉讼请求，避免赢了官司输了差价
补偿决定司法审查典型案例
| 法院 / 出处 | 裁判规则要点 |
|---|
| 最高人民法院征收拆迁典型案例（第二批，2018），房屋征收补偿决定案 | 评估报告无评估师签字、未附带设备资产明细、未标注或释明申请复核评估权利，且存在评估漏项，明显缺乏客观性，判决撤销补偿决定。 |
| 宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案（最高人民法院公报案例） | 行政机关以拆迁人单方委托的评估机构的评估报告为依据作出裁决，被拆迁人提出异议的，应认定行政裁决主要证据不足。 |
附录A：高频援引法规速查
与国有土地上房屋征收流程与救济对应的核心条款（以现行有效文本为准）
| 法规名称 / 公布·实施日 | 核心内容 |
|---|
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
国务院令第590号 · 2011.01.21 | 第9条四规划一计划；第10条补偿方案征求意见不少于30日；第11条旧城区改建多数异议应组织听证；第12条稳评+常务会+资金到位；第13条征收决定公告载明复议诉讼权利；第14条征收决定可复议可诉；第15条调查登记公布；第16条范围冻结；第19条评估与复核鉴定；第20条评估机构协商选定；第21条货币补偿或产权调换；第25条补偿协议；第26条补偿决定可复议可诉；第27条先补偿后搬迁；第28条申请法院强制执行。 |
《中华人民共和国行政诉讼法》
2017年修正 | 第45条经复议起诉15日；第46条直接起诉6个月；第12条受案范围（含行政协议争议）。 |
《中华人民共和国行政复议法》
2024.01.01 | 第20条复议申请60日；未告知复议权利、机关、期限的，最长不超过1年。 |
附录B：典型案例裁判规则速查
本文援引裁判规则要点提炼（以法院与案号为准，当事人姓名作脱敏处理）
| 审理法院 / 出处 | 裁判规则要点 |
|---|
| 文白安诉商城县人民政府房屋征收补偿决定案（最高人民法院征收拆迁十大案例） | 评估机构选择程序倒置不合法、房屋权属认定错误，撤销征收补偿决定。 |
| 定安城东建筑装修工程公司诉海南省定安县人民政府案（最高人民法院公报案例） | 未听取相对人陈述、申辩作出不利决定，违反正当程序原则，属违反法定程序。 |
| 最高人民法院征收拆迁典型案例（第二批，2018）房屋征收补偿决定案 | 评估报告形式要件缺失、评估漏项，缺乏客观性，撤销补偿决定。 |
| 宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案（最高人民法院公报案例） | 以拆迁人单方委托评估报告为依据、被拆迁人异议的，行政裁决主要证据不足。 |
说明：本文案例均作脱敏处理，裁判规则要点为对最高人民法院公报案例及法院官网公开的征收拆迁典型案例“裁判摘要/裁判结果”部分的提炼，具体以原判文为准。实务文章仅供普法与研讨参考，不构成对个案的法律意见。
本地化常见问题（温州·浙江）
以下问答仅作法律常识普及，不构成法律意见。
Q1：国有土地上房屋征收的完整流程是什么？要走哪几步？
国有土地上房屋征收按《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）走十步主线：①立项与四规划一计划（第9条）；②征收范围确定与冻结（第16条，暂停办理手续最长1年）；③房屋调查登记并公布（第15条）；④补偿方案拟定、公布并征求公众意见不少于30日（第10条）；⑤听证（旧城区改建多数被征收人异议应组织听证，第11条）；⑥社会稳定风险评估+补偿费用足额到位（第12条）；⑦作出征收决定并公告，载明补偿方案与复议诉讼权利（第13条）；⑧选定评估机构、评估并可复核鉴定（第19、20条）；⑨签订补偿协议或作出补偿决定（第25、26条）；⑩先补偿后搬迁，拒不搬迁的由市县政府申请法院强制执行（第27、28条）。
Q2：国有土地上房屋征收，哪个环节可以申请听证？
主要是补偿方案环节。征收补偿方案在公布征求公众意见时，被征收人可提出意见；其中旧城区改建项目中，多数被征收人认为补偿方案不符合本条例规定的，市县级人民政府应当组织听证会，并根据听证会情况修改方案（《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条）。此外，征求意见情况和修改情况应当及时公布。需要注意的是，听证针对的是补偿方案，属于程序性参与权；对最终作出的征收决定、补偿决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
Q3：国有土地上房屋征收，哪些政府行为可以申请行政复议或行政诉讼？
两类核心行为明确可复议可诉：一是征收决定（《国有土地上房屋征收与补偿条例》第14条）；二是补偿决定（第26条）。此外，不履行补偿协议的，可提起行政协议诉讼（第25条）；对违法强制拆除行为，可诉请确认违法并主张国家赔偿。需要注意的是，评估异议不属于复议诉讼，而是向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议的，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定（第19条），这是程序性救济。强制执行环节，法院会审查补偿金额与产权调换房屋是否落实，被征收人可依法提出异议。
Q4：征收补偿决定不合法，被征收人怎么起诉？法院会怎么审查？
在法定期限内（直接起诉6个月）以作出征收决定的市县级人民政府为被告，对补偿决定提起行政诉讼。法院重点审查：征收决定及补偿方案是否合法、评估机构选择程序是否合法（应由被征收人协商选定，协商不成多数决定或随机选定）、评估报告是否具备法定形式要件（评估师签字、复核权告知、评估项目完整）、补偿项目与标准是否不低于类似房地产市场价格、是否保障货币补偿与产权调换选择权。最高法征收拆迁典型案例显示，评估机构选择程序违法、房屋权属认定错误、评估报告形式要件缺失的，法院会判决撤销补偿决定。